唐文湘：建立高效可持续的区域养老服务体系的思考与建议

以下内容由阿沐根据民政部全国养老服务业专家委员会委员、湖南普亲老龄产业发展有限公司董事长唐文湘在“第七届浙江国际养老服务业博览会”上的分享内容整理。

内容经唐文湘本人确认后发布

唐文湘  

民政部全国养老服务业专家委员会委员

湖南普亲老龄产业发展有限公司董事长

建立高效可持续的

区域养老服务体系的思考与建议

我个人认为，养老服务体系从2013年提出就开始逐步实施，到现在已经基本建立，但依然存在以下三大问题：

• 床位结构不合理，专业服务队伍及人力资源保障不足。

• 农村养老保障能力退化，面临极大挑战。

• 支付端乏力，缺乏系统解决方案。

01 区域养老服务体系现状分析

首先，政府各部门对养老服务体系的认知不一致。

• 民政：完善养老服务体系，侧重在保基本、兜底线。

• 卫健：提出“健康中国”战略，推动医养结合，满足老年人医疗需求。

• 发改、财政、商务：注重产业培育，经济转型升级。除此之外，今年的提出的“普惠养老”值得关注。

• 医保局：长期照护（护理）保险推动试点。但是具体推行的情况我个人感觉不是很乐观。

第二，区域层面都想把事情做好，但是执行起来非常难，主要体现在下面几个方面：

• 多部门沟通协调效率低，周期漫长，政策落地实施难。
  

• 政府出台各种扶持政策，但财政空间有限，预算不足，部分政策受资金掣肘不可持续。

• 养老设施以公建民营的方式进行委托运营，但各地政策不一，导致企业承接项目的成本不断虚高，对项目的长期运营不利。

因为上述原因，区域养老服务可持续发展状态堪忧。

以目前养老现状来看，行业要素资源基础相当薄弱：

• 底数不清：老年人数量多少，其中失能失智的有多少，对应的服务资源有多少，专业人才队伍有多少，照护力量够不够…这些数据全国来看很多都不清楚。

• 标准规范缺失：政府发布了很多有关养老行业标准的规范制度，但感觉“政府走的太快，企业走的太慢”，有些标准能否真正推动行业发展，有待观察。

• 设施不足：未必是总量不足，更可能是结构性失衡。有些设施的规模太大，有些社区养老设施的规模又太小。

• 专业服务队伍匮乏：这其实是人才资源支撑体系不足导致的。政府需要拿出更多针对性的举措来应对这个问题，不然这个问题将长期困扰社会。

• 长照资源缺乏衔接：目前上海在长照资源衔接上的思路是清晰的，但是否可以将其高效、持续地在其他区域进行复制，还需要进一步观察。

• 支付能力欠缺：整个老年群体支付养老服务的能力还是不够的。最新的数据显示，发达国家在长期照护上的支出平均来看占GDP的1.2%，而中国只有0.05%，可见差距明显。而未来行业服务能力与质量的差距很可能就出在支付能力方面。

总而言之，目前中国养老行业的现状是缺制度、缺设施、缺服务、缺团队、缺资金。

究其深层次原因，还是因为政府与市场界限不清，行业里讨论了三五年，但是没有说清楚。

政府有限的资源和社会无限的期待之间存在矛盾，导致全社会都存在养老焦虑。深层次的原因在于缺乏共识，全社会对于“养老”这个问题缺乏统一的认识，部委之间缺乏，阶层之间缺乏，行业里各个业态之间也缺乏。

我认为全社会特别是政府各部门特别有必要就这一问题进行深层次探讨，形成共识，让社会明确预期，这样可能会让养老问题更加事半功倍。

02 区域养老服务体系建设思路

思路其实已经很清晰了，各地都在就这个思路推进。

• 第一步，明确基本养老服务对象和内容。

• 第二步，构建区域长期照护保障体系。

• 第三步，建立高效可持续发展模式。

我们很高兴看到今年的国五号文件，明确了基本养老服务的对象和内容。这是一个好的开始，接下来就是进一步界定服务内容和清单，还有相对应的财政预算如何调整，这都需要时间。如果基本养老服务对象和内容都能列入到公共服务的财政预算中，这对于养老服务业的发展将带来突破。

首先，从明确基本养老服务对象入手，从供给侧角度，建立起长期照护服务体系，然后依据基本养老服务内容清单，从需求侧建立长期照护支付体系。

支付体系未必就一定是长期照护保险，一些区域推行的护理补贴制度或许也可以作为支付体系。

建立服务与支付两个体系的目标，是为了完善面向失能、失智老年人的长期照护保障制度，其中内容包括：服务体系、评估评价体系（支付机制）、监管机制。

从目前发展现状看，评估、支付体系走得相对慢相对滞后一些，而服务体系和监管体系要快一些。以科学角度看，这评估和支付应该加快发展，有了一定的制度保障，才能确保服务体系有效可持续发展，否则就像很多人说的那样，大家都想做养老，却都不知道到底要怎么做，干了很久却迷失了方向。

构建区域长期照护保障体系，需要从以下七大步骤实施：

①摸清底数与服务资源。

②合理规划、布局、统筹、建设服务设施。这里强调一点，目前我国的养老服务设施数目总量是不低的，并不一定要大量建设新设施；盘活闲置资源，对存量设施进行统筹、规划、改造，可以有效提高设施的利用效率。

③ 建立统一的需要评估标准及培育评估队伍：这是建立长期照护体系中的一个关键点。

④培育专业的服务队伍和人力资源支撑：这是重中之重。如果没有一些政策来持续扶持照护人力的培养，那么在未来的三、五年里，将成为养老行业发展的最大瓶颈。

⑤建立长照资源统筹衔接机制。

⑥建立服务评价及监管机制。

⑦完善支付体系。

在这张逻辑关系图中，资产主体和运营主体的适度分离对未来养老服务业的发展会起到非常关键的作用。如果运营商要承担越来越高的建设投资，那服务企业无论如何是很难以实现可持续发展的。

建立高效可持续发展模式图

在这个逻辑里我们试图构建出一个可以实现的运作方式。

具体运作模式的逻辑关系图

从预防、筛查评估、早期干预，到医疗康复、长期照护这几大流程，是将照护资源进行有效整合。这个模型在上海已经落地，但是对于其他地区来说，还是要评估如何依据地方财力，逐步推进，有效提升。

03 现况难点及问题

随着政府力度加大，公建民营的设施机构越来越多，那么问题也随之产生。

主要是谁建设，谁出资，谁监管，谁运营，谁评价这些问题。

这些问题我觉得到了非要解决的时刻了。至于社会力量，是民非、企业还是社会企业？以及企业融资难的问题又该如何解决，也是迫在眉睫。

在服务队伍培育方面，我想着重强调一点，就是对非专业照护者的培养。

长期以来，我们一直忽略这一群体的照护力量，仅仅依靠专业照护者很难完全满足社会照护需求，如果这些非专业照顾力量能够适度补充，就能进一步保障可持续发展。

在支付端方面，我们越来越不敢期待长期照护保险制度能够一步落实。

在理想状况下，通过长期护理保险试点，逐步形成长期照护社会险和长期照护商业险当然是美好的。但无论如何，在进一步完善特困人员救助供养制度，对特殊和困难老年人的长期照护给予支持的基础上，尽快完善基于能力评估与需要评估的护理补贴制度恐怕是比较明智的选择。

最后，是企业在行业中的可持续发展。很多企业都在独立研发自己的公共产品，如标准、信息化、智能化、培训等等，都在做同质化的事情，但事实上每一家企业都很难单独做好。从行业整体的成本来考量，公共产品如何共享也是一个亟待思考的问题。

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